从军事体制到非军事体制

——试论政治体制的演变过程——

刘 高 林（hengjiao@126.com）

[编者按：此文视角独特、材料翔实、论证有力，分析了军事力量对政治体制演变的影响；特别是对几种典型政治体制的分析值得研读，比如，它们与各国特点的关联，它们的利弊等等。当然，对其中的基本论点——决定政治体制发展方向的关键因素（或曰“最直接原因”）在于国家军事力量——我们是有保留的。但这并不影响我们向诸位推荐此文。]

一

军事力量在国家政治生活中地位和作用的变化是政治体制演变的最直接原因，当军事力量地位提高、作用增大的时候，政治体制必然向军事化方向发展。反之，当军事力量地位降低、作用减小的时候，政治体制必然向非军事化方向发展。古今中外，一切国家的政治体制，都处在军事体制和非军事体制之间，都是军事体制与非军事体制不同比例的复合体。即使是一个国家在不同的历史时期，由于国家军事力量的变化，其政治体制也会相应地发生变化。因此，决定政治体制发展方向的关键因素在于国家军事力量。

军事力量之所以对政治体制演变产生决定作用，是因为军事力量是维护国家安全必不可少的重要手段，是作为统治工具的国家存在和发展的基础。马克思主义认为：国家是一个阶级压迫另一个阶级的暴力工具，实现暴力专政最坚决、最有力的手段是军队、警察和监狱。当代西方著名思想家皮特 · 帕兰特也指出：“军事力量在国家边界以内和以外以各种不同的方式展示和体现出国家的实力，并且它也是政治力量赖以产生和得以永固的一种手段。”由此可见，军事力量是国家存在不可或缺的首要条件，维持军队的运转、充分保障军队的供给、积极发挥军队的支柱作用是国家政权的基本职责，而国家维持多大规模的军事力量就必然要求国家政权在多大程度上实现军事化，当国家处于危急状态，所有人力、物力都必须转化为军事力量时，则国家政权必然全部军事化，实行军事体制。反之，当国家处于绝对安全状态，军事力量没有存在的必要时，则国家政权必然全部非军事化，实行非军事体制。

所谓军事体制，是指以军事统帅掌握绝对权力为特征，实行严格的等级制度和全面的约束机制，根据直接管理的需要所建立的垂直性领导体制和组织系统。军事体制的建立是由军事力量的性质、特点、任务决定的，是根据战争的需要逐渐形成的，军事体制的特征主要表现在三个方面。

第一，军事统帅总揽一切大权。军事力量是进行战争的特殊政治集团，战争的残酷性、艰巨性和复杂性要求军事力量统一意志、统一行动和物质调配。拿破仓指出：“在战争中，最主要的事莫过于统一指挥。”列宁进一步明确指出：“军队必须实行统一集中的指挥和军队内部的单一首长制。”总体上，军事统帅的权力包括军队的思想意识领导权、军事行动领导权和军需物质调配使用的领导权三个部分，而每个部分又可分为决策、执行和审查三个部分，九个部分互相结合，共同构成军事统帅的基本权力。

在决策方面，军事统帅有思想阐述权、军事命令权和物资调配决定权。在军队中，必须树立共同的信念，才能形成统一的意志，因此必须由军事统帅掌握思想论述和解释的权力，决不允许其它思想意识的存在，绝对禁止集会结社和政党组织开展活动，否则必然扰乱军心、焕散斗志。在古希腊，军事统帅同时具有大祭司身份，通过祭祀活动获得代神祗、代祖先立言的权力；在欧州中世纪，军事统帅具有宗教守护神的身份，获得对宗教的阐释权，自近代以来，军事统帅或者由政党领袖担任，或者通过担任政党领袖取得思想论述权。同时，军事力量必须步调一致、统一行动，才能形成强大的战斗力，必须由军事统帅掌握军事战略的决定权、军事命令的发布权和军纪军规的制定权，以利于灵活有效地指挥军事力量的行动。并且，军事力量的存在和活动依赖于物资装备及时充足的供应，必须按照军事需要和战争规律统一调配，因此也必须由军事统帅掌握调配决定权。

在执行方面，军事统帅具有最高思想贯彻权、军事管理调动权和物质管理调度权。执行是根据决定作出的具体安排和行动，是整个军事活动中最具体、最繁杂的部分，它包括执行方案的制定、执行组织的建设和具体执行过程三个环节。其中，组织建设是执行的关键，是决策能否顺利执行的保证。军事组织包括综合协调机关和具体执行部队两部分。综合协调机关又称最高统帅部，由政治处、军务处（参谋处）、军需处构成，是全军的枢纽，主要负责编制执行方案、传达统帅命令、汇总军事情报，并且具有检查督促各部执行命令的职责，因此，必须由统帅亲自挑选人员组成，使之能够充分协助统帅工作。具体执行部分是指各级思想组织、军事组织和军需组织，其组织编制、人事任免、经费安排和行动过程都必须由统帅直接决定，确保统帅对全军的绝对控制。在古希腊，军事统帅不仅有权任免各级将领，而且作为大祭司还可以向各级部队委派神职人员，中世纪欧洲和现代西方军队中还广泛存在着随军牧师，前苏联军队开始实行政治指导员制度，进一步加强了军事统帅对军事力量的领导作用。

在审查方面，军事统帅具有最高思想审查权、军事审判权和物质检查权。具有组建审查机构、任免审查人员、决定审查结果的权力。在军队中，绝不允许私自发表言论，绝不允许违反军令军纪，也绝不允许私自调用军需物质，所有将士都必须服从统帅的指示、命令，所有物质都必须统一分配，每个将士的生命财产和言论行动都必须处于统帅的绝对控制之下。

第二、组织严密、等级森严。严密的组织是统一指挥的基础。军事力量是由千百万人组成的战斗集团。所有将士的行动都必须时刻处于统帅的直接指挥之下，因此，必须按照权威服从关系建立起垂直性领导体制和组织系统，将军事力量按人数多少层层分解、统一编制，在最基本的能够直接指挥的班、组基础上逐级建立更大的能够直接指挥的作战单元，如现代军队中的排、连、营、团、师、军等，同时按照等级制度确定起上级对下级的绝对领导关系，使军事力量组合成层次分明、职责明确的紧密整体，处于军事统帅的直接指挥之下。

第三、纪律严格、审判迅速。纪律是军事力量的生命，是确保领导服从关系的重要手段，是实现统一指挥、统一行动的根本保证。列宁指出：“战争就是战争，它要求铁的纪律”。中国古代军事家尉缭认为：“号令明，法制审，故能使之前。”如果“百万之众不用命，不如万人之斗也；万人之斗不用命，不如百人之奋也。”就深刻指出军事纪律的重要性。军事纪律与普通法律规范不同，一是周密细致、面面俱到。军人的一切言行都在军纪规范范围之中，而且在必要时，统帅还可随时增加或更改，以适应战争的需要。二是审判快捷、惩罚严厉，与普通法庭需要反复举证论辩不同，军事审判必须适应快速反应的需要，对于违纪行为必须快速处理、坚决禁止，才能达到“勇者不得独进，怯者不得独退”，指挥三军“若使一人”的效果。

按照军事体制建立的政治体制，是军事体制在国家政治生活中的放大和延伸，它将整个国家的政治、经济、文化活动和一切人力、物力资源都纳入军事范畴，按照直接管理模式统辖于国家元首的绝对领导之下，因此，称作绝对元首制。与单纯的军事体制不同的是，绝对元首制不仅将统一意志的权力扩大到整个社会，建立起从上到下覆盖整个社会的意识形态网络；而且将统一调配物质资料的权力扩大为统管社会生活和社会资源的政治权力，将军需处扩大为经管社会事务的中央行政机关，并按等级制和领导服从关系在全国建立起行政系统，使整个社会形成为服从和服务于军事需要的强大后方基地。因此，在绝对元首制政体中，元首不仅具有思想领袖、军事领袖的绝对权力，而且还具有政治领袖的崇高地位和绝对权力。

首先，元首是整个社会的核心和灵魂，具有神圣不可侵犯的地位，对于维护统治阶段的利益起着不可替代的作风，只能在政治活动中自然产生，任期无限，并且可以世代相传。

第二、元首总揽最高决策权，元首不仅具有宣战、媾和、缔约、建交等国家安全事务的权力，而且直接控制着社会成员的生命财产和人身自由，具有决定征收财税、调拨人员物质和制定颁布法律法令的权力。

第三，元首总揽最高执行权，具有制定行政方针政策、编组行政机构、决定行政经费、任免从中央到地方所有行政官员的权力。

第四，元首总揽最高审查权，具有决定国家司法政策、组织司法机构和任免各级司法人员的权力，并且具有司法审判的最终决定权和解释权。

按照军事体制建立的绝对元首制，具有统一调配全国人力、物力资源、及时作出决定、迅速采取行动的优势，在国家内部或外部矛盾尖锐时能够充分运用整体力量维护自身的利益，因此在人类历史上，当国家纷争加剧的时候，无论是侵略国家还是被侵略国家都必然建立起绝对元首体制，马其顿帝国之所以取代希腊的城邦共和国，古罗马帝国之所以取代古罗马共和国，其原因就在于此。在当今世界中，即使号称最民主的西方国家，在宪法中也明确规定，当国家处于外敌大规模入侵或内部出现大规模动乱的危险时期，可以启动《紧急状态法》，赋予国家元首或政府首脑绝对的权力，可以及时作出决定、颁布法令、任免文武官员、征调社会资源、严厉处罚不服从命令人员，并且可以中止议会活动、解散政党组织、禁止言论自由、集会游行和示威活动等等，都明显地显示出绝对元首制对维护国家安全的重要意义。

但是绝对元首制的弊端也是非常明显地，一是政令无常、变动频繁，完全由元首的主观意志决定，社会行为缺乏固定的规范，社会成员缺乏安全感。二是社会成员的生命财产完全由元首掌握，人们无法自主支配使用，造成社会成员的自主性、积极性下降。三是严格的等级制度和权威服从关系，使人们产生严重的依赖思想和奴性意识，无法阻止领导人可能作出的错误决定。四是直接管理所形成的层级结构，很容易造成机构臃肿，效率低下和官僚主义的弊端，中世纪欧洲和中华帝国的历史就是最典型的例证。

所谓非军事体制，是与军事体制截然相反的一种政治体制，是指社会处于绝对安全状态，不需要军队，也不需要征集调用社会资源的情况下产生的政治体制，在这种体制下，没有严格的等级制度和纪律约束，所有成员都享有完全的自主权，能够自由的发表言论、采取行动、支配社会资源，共同掌握社会最高权力并通过全体公民大会或全体公民代表大会行使权力，因此，这种体制又称为绝对大会制。按照严格的标准，绝对大会制只存在于没有阶级、没有国家的原始部落社会和未来的共产主义社会。在现代社会中，唯有瑞士的政治体制比较接近。

由于特殊的地理环境和历史原因，山地小国瑞士处于法、奥、普、意四大国中间，具有十分重要的战略缓冲地位，在 1815 年《维也纳宣言》中被确认为“永久中立国”，其国际安全受到欧洲列强的共同担保，不需要花费巨资建立正规军队，只有一支亦兵亦民的准军事力量。同时，由于瑞士面积很小、人口很少，当时处于大山深处的原居民还处在原始部落社会尚未完全解体的状态，因此有利于立国后按照原始部落社会残存的风俗习惯建立起绝对大会制政体，形成当今世界独一无二的政治体制。

在绝对大会制政体中，社会权力由全体公民共同掌握，全体公民大会是社会最高权力机关，集中行使决策、执行、审查职能，不存在所谓的三权分立和权力制衡机制，所有职能部门和管理人员都时刻处在全体公民的监督控制之下，随时可以撤换改选。正如马克思在《法兰西内战》中对巴黎公社的描述那样：“公社是由巴黎各区按普选制选出的城市代表所组成。这些代表应该负责并且随时可以更换。”“公社应当不是国会式的，而是同时兼任立法和行政的工作团体”。“公社同时执行着一切职务——军事、行政、管理、政治，把职务作为真正的工人职务，使这些职务不再成为一个专业阶层的秘密专利品。”等等。

具体而言，绝对大会制有如下一些特征：

1 、全体公民大会是社会最高权力机关，但在地域广大、人口众多、经常召开全体公民大会很困难的情况下，也可把权力委托给全体公民代表大会，但代表大会也可能违背民意、垄断权力，因此，瑞士并没有把全部权力委托给代表大会，而是给人民留下了创制权和复决权，保留通过全民公决最终决定国家重大问题的权力，以利于领导、监督代表大会的工作。

2 、全体公民大会统一行使最高权力，既是最高决策机关，又是最高执行和审判机关。凡是与社会生活有关的一切重大事务，如社会成员的道德规范、社会资源的使用安排、公共工程的建设管理、公职人员的任免以及对违反社会道德人员的审判等都必须通过大会讨论决定，具体执行和审判则由大会选举或委托的执行人员和审判人员负责。在瑞士，执行委员会由代表大会选举产生，对代表大会负责，只具有执行代表大会决议和指示的职能。所有法官都是选举产生，任期很短（ 4-6 年），联邦法官一般由代表大会选举产生，地方法官一般由当地公民大会选举产生，必须根据大会制定的法律法规和当地的风俗民情审查案件。

3 、各级地方政府均由地方大会选举产生，享有充分的自治权，与中央政府不存在上下等级区别和领导与被领导的关系，只存在工作职责的区别，只服从全体公民大会的决议，并具有监督、弹劾中央政府和撤销对中央政府信任的权力。

4 、全体公民享有充分的言论行动自由，在大会制订的道德法律规范范围内，可以自由发表思想言论、信仰各种学说、组织社会团体、参加社会活动、竞选社会公职等。

总之，绝对大会制政体是一种非常理想、非常自由的政治体制，它赋予了全体公民完全平等的社会地位，给予了全体公民绝对的自主权力，从而能够充分地调动每个社会成员的积极性、创造性，促进社会的加速发展。

但是，绝对大会制政体也存在着严重的缺陷，由于事事必须通过全体大会讨论，处处必须注意维护社会成员的权利，因此在内部或外部矛盾尖锐时，它不能及时迅速作出反应，也不能尽快集中社会资源，难免陷入被动挨打的境地，这也是原始部落社会体制必然消亡和巴黎公社最终失败的原因。

另一方面，绝对大会制是建立在直接民主的基础上，代表大会只能部分替代它的职能，在现有技术条件下，它只能存在于象瑞士一样的小国之中，只有在科学技术高度发展、通信传播更加快捷、通过信息手段进行辩论、表决的技术障碍已经解决和所有人都具有充足的时间关心政治生活的时候才有可能在更大范围建立起来。

从民主的角度看，非军事体制是最理想的选择，也是千百年来人们一直追求的理想模式，从亚历士多德的民主政治到卢梭的人民主权，从托马斯·莫尔的乌托邦到马克思的共产主义社会，都将非军事体制作为人类社会终极的最美好的政治形态。但是从现实的角度考虑，在国家仍然存在、还必须依靠军事力量维持阶级统治、维护国家安全的情况下，国家政体又必然带有军事体制的特征，至于国家政体军事化程度的高低则完全由军事力量在整个国家所占的比例决定。

二

军事力量是维护国家安全最有力的手段，是根据国家安全的需要建立的，并随着国家安全形势的变化而变化，国家安全形势主要由国家所面临的矛盾状况、国家所具有的综合实力和国家所能凭借的地理屏障三个方面确定。

一、国家所面临的矛盾包括国内国际两个方面，国内矛盾是指国内社会存在的各个阶级、地区和民族之间的矛盾，其中最主要的是统治阶级和被统治阶级之间的矛盾。国内矛盾状况根据统治阶级地位是否稳固、社会秩序是否稳定、社会经济发展是否顺利等指标衡量。当统治阶级能够根据国家实际情况制定正确的路线、方针、政策，政治清明、社会稳定、经济发展，全体人民都能分享繁荣的果实时，矛盾趋向缓和。反之，当统治阶段腐朽没落、治国无方、社会发展停滞不前、贫富差距无限扩大时，就必然导致社会矛盾激化、社会秩序混乱，只能通过不断强化军事手段维持统治。

国际矛盾是指国与国之间特别是与强国之间的利益冲突。国际矛盾状况根据国家领土是否受到侵犯，国家主权是否受到威胁，在国际上的地位和利益是否受到损害等指标衡量。当受到侵略威胁时，矛盾必然激化，需要增加军事力量抵抗或防御侵略，反之，未受到侵略威胁时，必然大规模裁减军事力量。在国家之间竞争日趋激烈和强国攻势咄咄逼人的情况下，弱小国家不能消极被动地等待矛盾激化，必须积极主动地走向国际社会，寻求支持与帮助，充分利用大国之间的矛盾和国际社会共同遵守的基本准则，维护自己的利益，通过参加或组建集体安全体系，化解和缓和矛盾，谋取对本国有利的生存和发展环境。

二、国家综合实力是维护国家安全的基础，是国家所具有的政治、经济、军事、文化、科学技术等方面力量的总和，一般以国家规模和生产力发展水平作为衡量标准。国家规模由国家拥有的疆域面积和人口数量构成，是国家存在和发展的前提条件，标志着国家的潜在实力大小。在国际竞争中，国家的规模越大、疆域越广、承载的人口越多，潜在实力就越强，在与规模较小的国家发生冲突的过程中，大国能以占国家总量相对较低的比例建立规模相对较大的军事力量，在基本不影响生产建设和社会发展的情况下获得军事上的优势地位，而小国却只能以占国家总量相对较高的比例建立规模相对较小的军事力量，即使付出牺牲社会发展的代价也不一定能够取得军事上的均势地位，因此历史上所有国家都以扩大国家规模作为增强国家实力、维护国家安全的重要手段。但是，国家规模越大并不等于国家安全形势越好，在生产力发展水平非常落后的情况下，国家规模越大，必然导致地区之间的差异扩大、民族构成更加复杂、社会阶层分化更加严重，而社会利益的沟通协调机制却赶不上国家扩张的步伐，社会矛盾难以通过正常渠道排解、消除，只能通过激烈对抗的形式表现出来。因此在历史上规模越大的国家越需要强化国家机器、增加军事力量，实行高度军事化的政治体制以压制不同的利益诉求、镇压频繁发生的叛乱、维持正常的社会秩序。所以，亚历士多德指出：“小国适于民主、中等国家适于共和、而大国只能实行专制”。孟德斯鸠指出：“小国的威胁在于外部入侵，大国的威胁在于内部叛乱。”

国家规模是构成国家实力的重要因素、是维护国家安全的重要条件，而生产力发展水平是构成国家实力的决定性因素、是维护国家安全的决定性条件，只有使不断提高的生产力发展水平与一定的国家规模相结合，才能形成有利的国家安全形势。

生产力发展水平的决定性作用主要表现在：

1 、生产力发展水平越高，资源的开发利用程度就越高，不仅能够创造更多的物质财富、供养更多的人口、极大地增强国家实力，而且能够减轻劳动强度、提高生活质量、不断降低社会贫困程度、极大地缓解社会矛盾。

2 、生产力发展水平越高，文化知识的传播速度就越快，有利于不同地区、不同民族消除隔阂和分歧，逐渐融合形成共同的价值观，提高民族凝聚力，促进各民族之间的团结和合作。

3 、生产力发展水平越高，不仅能够为军事力量提供更加坚实的物质基础、更加自觉主动的战斗人员，而且能够为军事力量提供更加先进的武器装备、更加快捷的运输通信手段，使军事力量的战斗力更强、反应速度更快、控制范围更广，从而有利于缩小军事力量的规模，降低军事力量在国家所占的比例，促使国家政体向非军事化方向转化。

总之，提高生产力发展水平是增强国家实力、改善国家安全形势的根本途径，既有利于小国提高国际地位和防御能力，又有利于大国改善国内安全状况、缓解社会矛盾、加快非军事化进程。因此，当今世界各国都在不遗余力地发展科学技术，提高生产力发展水平，甚至不惜通过垄料技术维持本国的优势地位。

三、地理屏障是维护国家安全的重要依托，特别是在生产力发展水平比较低的情况下，高山大海、沙漠戈壁、严寒酷暑、瘟疫瘴疠等都成为阻挡外敌入侵的非常有效的防卫工具，对于降低军事比例，实行非军事化的政治体制十分有利。而缺少地理屏障，处于气候温暖、地势平坦地区的国家就极难抵挡外敌入侵，只能通过扩大军事规模、实行高度军事化的政治体制，不断对外扩张或抵抗扩张维护国家安全。历史上，古希腊、罗马之所以能将部落大会制度延续下来，得益了西欧支离破碎的地理环境和高山海洋的分割阻隔。四大文明古国无一例外地实行绝对元首制政体，是因为都处在大河平原地区。近代以来，西方议会制政体的发展进程与地理屏障存在与否也有着非常密切的关系，如英国立宪政体的建立与英伦三岛孤悬西欧大陆之外、很难受到外敌入侵有关；美国共和政体的建立与浩翰大西洋的存在，使西欧强国的大部队难以逾越有关；而法国大革命之所以失败、拿破仑帝国之所以建立与法国处于西欧腹地、不断遭受反革命势力的入侵和干涉有着很大的关系。

随着生产力的发展，交通运输工具的改进，军事打击能力和运动能力的提高，地理屏障的防卫作用已日趋缩小，强国的干涉力度却不断增强，后起国家不得不在谋求发展的同时还必须不断提高自身的防卫能力，如果再追随英美的发展路径实际上已经行不通。如十九世纪的拉美各国在邻邦美国已经强大起来、枪炮火力大大提高、蒸汽轮机广泛使用的情况下仍然简单模仿美国体制，实际上丧失了自身防卫能力，无法抵挡美国在政治、经济、军事、文化方面的入侵，只能陷入被奴役、被支配的地位。而同时期的德国、日本就能清醒地认识当时的国际环境，在赋予民众一定的权力和自由的同时又保持较高比例的军事力量，实行军事化程度比较高的二元君主立宪制政体，既有效地维护了国家安全，又促进了社会发展，成为西方世界的后起之秀，如果在发展起来之后，不是继续强化军事手段，而是逐步向非军事化体制转变，德国、日本模式实为后发国家不可多得的学习榜样。

三

按照国家安全状况，根据军事力量所占的比重，世界各国的政治体制可以归纳为六种基本类型。

政 体 演 变 图

其中，绝对元首制与绝对大会制政体前面已经详细介绍，而且在当今世界实行的国家数量很少，因此不再赘述，以下简单分析介绍其余四种政体的形成、具体特征和权力运作情况。

（一）元首制政体

长期处于不安全状态，军费开支占到国民收入 50% 左右的国家多实行元首制政体。实行元首制政体的国家有前苏联、东欧社会主义国家，以及模仿英美政体失败后转型的亚、非、拉新独立的国家。这些国家的共同特征是经济文化落后、社会矛盾尖锐、经常遭受强国的侵略、干涉，为了尽快恢复社会秩序、抵御外来侵略、加速发展社会经济，必须建立强有力的政权体系。如前苏联，俄共（布）在十月革命胜利后，原本希望以苏维埃（议会）为最高权力机关建设新型的政治体制，并且在宪法中作出了明确规定，但革命后的现实情况并不适于实行苏维埃体制。由于苏联地域辽阔、民族众多、政治经济文化比较落后，革命后又长期遭受国内外反动势力的围剿，必须动员一切人力物力组成强大的革命武装抵抗侵略、稳定秩序，必须集中一切资源加速实现工业化，只能实行高度军事化的元首制政体，而不能实行高度非军事化的大会（苏维埃）制政体，从而导致苏联实际形成了以党的领袖为核心、以苏维埃为象征的政治体制。其它发展中国家，特别是通过革命夺取政权、赢得独立的国家都具有与前苏联相类似的情况，这也是在世界上实行元首制政体的国家特别多的主要原因。

在元首制政体中，元首的权力、国家政权结构和管理方式都与绝对元首制极为相似。不论元首是否在名义上担任最高职务，实际上都拥有思想领袖、政治领袖和军事领袖的最高权力，具有决定国家政策、任免国家官员、支配社会资源的实际权力。在前苏联，虽然宪法上规定最高苏维埃是国家最高权力机构，最高苏维埃主席是国家元首，但同时又明确规定最高苏维埃必须在党的领导下开展工作，而联共（布）是实行高度集中制的政党，全党必须服从中央，中央实际上又必须服从党的最高领袖，因此就可以理解，斯大林虽然从未担任过最高苏维埃主席，但作为党的总书记，具有领导最高苏维埃和最高军事委员会的权力，是真正的集党、政、军最高权力为一身的国家元首。

虽然元首制与绝对元首制极为相似，但也存在着明显的差异。元首制国家虽处于十分严峻的内外威胁之中，但并未完全处于战争状态，必须在以军事建设为中心的同时，确保民众生活、加快经济发展、不断增强国家实力，必须赋予社会成员强烈主人翁意识、调动其工作积极性，因此，大会制的特征开始显现出来，具体表现在：

第一，在元首制国家已存在议会，甚至将议会抬高到最高国家权力机关的地位，虽然议会不具有实质性的权力，但却是民族团结、民主自由的象征，是国家不可或缺的凝聚民心的重要组成部分，并且，议会在实际运行过程中对元首的权力也具有一定的约束作用，组成议会的议员虽是由元首选拨，但一般都是社会各界的代表人物，能够使政策尽量兼顾社会各阶层的利益。

第二，元首制国家允许成立各种社会团体，如工会、青年团、妇联和代表不同阶层的政党等，有各自的纲领、组织、办公地点和活动场所，是占统治地位的政治力量与社会各阶层联系的纽带。但是各社会团体的作用又是受到严格限制的，必须接受统一领导，不能随意开展活动，也不能竞选社会公职，更不能危害社会安全。

第三，元首制国家一般允许最基层的行政组织如村庄、街道、部落等拥有一定的自治权，由居民自己管理当地的生产、生活和公共事务，自己选择当地的管理人员（必须通过上级政府的批准），国家一般不直接委派官员管理，也不过分干预当地的事务，以利于基层民主的发展和社会生产活动的进行。

总体看来，元首制政体是一定历史条件下的产物，有其存在的必然性。但是，元首制政体也存在它自身无法克服的弊端，如元首权力很大，只存在外部敌对势力的制约，不存在内部有效的制约，元首个人的品行、能力，决定着国家的前途、命运，当元首犯错误时，就会给国家带来灾难性的损失。管理机构重叠、上下等级森严容易导致机构雍肿、官僚主义、互相推诿、效率低下。人民群众的生命财产、人身自由缺乏有效的保障，极易挫伤工作的积极性、创造性，影响社会的发展。因此，从促进社会发展，增进人类福祉的角度看，任何国家都不宜过长的实行元首制政体，只要国家安全形势有所缓和，国民的危机意识和牺牲精神正在消退，就必须尽快向非军事化方向转变，特别是在现代社会科学技术日新月异、社会变化加速进行需要全体国民充分发挥积极性、创造性的时候更应该如此，否则就难免走上灭亡的道路。前苏联之所以土崩瓦解，原因就在于此。

在二战结束后，苏联的安全环境大为改善，曾经威胁苏联的德意日法西斯已被消灭，英法也大大削弱，只剩下美国成为强劲对手，但并未对苏联构成直接威胁。并且国内政局稳定，各民族空前团结，苏联完全有条件改革政治体制，向非军事化转化。通过裁减军队、降低军事工业比例、扩大经济建设规模、加强民主建设、放宽经济限制、逐步扩大苏维埃的实际权力和缩小党的领袖的实际权力，形成以党的领袖为主、苏维埃为辅的元首—大会制政治格局，完全可以赢得与美国竞争的胜利。然而实际情况却恰恰相反，斯大林之后的苏联领导人，虽然全盘否定了斯大林的政绩，却全盘继承了斯大林的做法，仍然以扩大军事规模为重点与美国竞赛，以强有力的控制为手段对社会进行管理，最终导致国民经济全面崩溃、人民群众对社会主义失去信心，终于走上灭亡的道路。而继起的俄罗斯联邦经过十年的磨合，最终还是形成了元首一大会制政体，算起来足足耽误了半个世纪时间，实在是俄罗斯民族的悲剧、社会主义的悲剧。

（二）元首—大会制政体

长期处于相对不安全状况、军费开支占国民收入 30% 左右的国家多实行元首—大会制政体，如近代的德意志帝国、日本帝国、现代的法兰西第五共和国和当代的俄罗斯联邦以及摩洛哥王国、约旦王国等。实行元首—大会制的国家在体制确定之初都是落后国家，但周边环境比较缓和，而且善于运用外交手段在强国之间斡旋，营造对自身有利的国际环境。如最早实行元首—大会制的近代德国，在十九世纪初是西欧最落后的国家，内忧外患不断，实现国家统一、民族振兴是全体德国人民的共同愿望，从著名的思想家黑格尔到普通百姓都渴望出现强有力的领袖人物领导德国走上复兴之路。而到了十九世纪中叶，国际形势对德国比较有利，法国由于遭受拿破仑战争的惨败，元气大伤。英俄陷入克里米亚的争夺战争，无瑕他顾。而号称“天才外交家”的德国宰相俾斯麦充分利用英法俄之间的矛盾争取到英国的大力支持，为德国的统一和振兴创造了有利的条件。德国当时的主要任务是削弱诸候权力、实现全国统一，建立强大的军事力量、抵御外敌入侵，实现关税和度量衡统一、改善投资和生产环境、促进近代工业的快速发展，因此必须实行既赋予元首很大权力、又保障民众一定的权利和自由的元首—大会制政体。

当代的俄罗斯联邦与近代的德国极为相似，苏联解体后，俄联邦实力大大削弱，地方分离主义抬头，社会陷入一片混乱，人心思定，希望重振俄罗斯的雄风，盼望强有力的领导稳定社会秩序。同时，俄罗斯继承了前苏联庞大的核武库，并且具备雄厚的政治、经济、文化、科技基础，令他国不敢小觑。特别是普京总统上台后，开展积极灵活的外交活动，在大国之间周旋，为俄罗斯赢得了相对有利的国际环境，有利于削减军费，将社会资源更多地投入经济建设之中。但是，为了对潜在敌人实行有效威摄和对广大国土进行有效控制，必须不断维护、保养、更新核武器和维持一支较大规模的常备军，因此，也必须实行元首—大会制政体。

元首—大会制的基本结构是以元首为主、大会为辅，元首负责国家安全，大会负责个人安全。因为国家处于相对不安全状态，因此维护国家安全处于首要的位置，而维护个人生命财产安全和言论行动自由—也即维护个人安全相对而言处于次要位置，必须服从于国家安全的需要。因此，在元首—大会制体制中，元首具有崇高的地位和广泛的权力，除开宪法规定外，不受任何其它法律的约束，不仅具有直接领导思想组织（宗教、执政党）、直接统帅军队、直接领导中央政府和大行政区政府、直接发布命令、直接征收特别税费的权力，而且具有监督、管理大会和审查、批准大会通过的决议的权力。如在近代日本， 1889 年钦定的宪法明确规定：“天皇神圣不可侵犯”，是国教—神道教的化身，天皇的敕语是神的谕旨，是国民所信奉的最高的道德，所有国民都必须严格遵守，所有神道教组织都必须接受天皇的领导。“天皇为国家元首，总揽统治权。”具有宣战媾和、缔结条约、颁布法令、任免中央政府官员和都道府县官员、直接征收特别费用、宣布议会开会、闭会、解散、直接统帅军队、决定军队的编制、任免军事将领、指挥军事行动的权力等。

法国总统、俄罗斯总统除开是民选产生外，与德皇、日皇的权力基本相同，而且任期较长，以确保政局的稳定和政策的连续性。

但是，在元首—大会制政体中，大会又有着真实的权力，具体表现在凡涉及公民自由和生命财产的法案都必须通过大会审议，特别是国家财政予决算，每年都必须提交大会审议。虽然元首掌握着最终决定权，但必须在大会通过的基础上才能行使，当大会审议未通过或大会通过而元首不赞成时，元首就面临着重组大会或重组政府的两难处境，容易引起社会的震动，因此，元首一般会尊重大会的意见，即使有矛盾也会与大会寻求妥协，不会轻易否决大会的议案。

大会在地方事务中的地位和权力进一步提升，除开中央政府和大行政区政府由元首直接任免官员进行管理外，基层和地方政府都由大会控制，如在日本乡、町，法国的省和县，俄联邦的州和县等，都由各级大会或大会选举产生的地方政府按照法律赋予的权力进行管理。

各种社会团体具有较大的自主性和独立性，在服从统一思想领导的前提下，根据宪法的规定，能够自主地组织各种政治活动，公开发表思想言论和政治主张，竞选各级大会代表和地方政府职务，参与国家政策的决策过程，在更大程序上维护所代表的各个阶层和集团的利益。

总体上看，对于落后国家而言，元首—大会制政体是一种既能够维持国家安全、又能够促进社会发展的比较适宜的政体，但是实行起来又是难度比较大的一种政体。一是要善于处理国内国际矛盾，落后国家都面临着强国的严重威胁和国内的强烈民主要求，必须善于在强国的夹缝中间周旋，争取相对和平有利的环境，必须善于平衡国内各阶层的利益要求，尽量避免矛盾激化。二是元首要具备清醒的政治意识，能够约束自己的言行，毕竟元首掌握着国家的主要权力，具有很大的自由活动空间，如果元首的行为超出体制所能允许的限度，极易架空大会的权力，侵犯公民的基本权利，阻碍国家和社会的发展。三是元首—大会制只适于一个国家处于相对不安全阶段，当国家进入相对安全阶段后，必须及时改变政体结构，实行大会—元首制政体，才能推动国家进一步发展，否则就会超出国际国内所能承受的力度，走上毁灭之路，近代德国、日本的悲剧就在于此。

（三）大会—元首制政体

长期处于相对安全状况、军费开支占国民收入 15% 左右的国家，多实行大会—元首制，在近现代史上，实行大会—元首制的国家很多，如美国、拉美各国、菲律宾、韩国等，但具备条件能够自主建立大会—元首制政体的只有美国一国，韩国、波兰只是在将国家安全纳入集体安全体系之中才能成立，而拉美各国、菲律宾根本就不具备条件，所以政局一直动荡不安，社会发展十分缓慢，国家政体始终在元首制和大会制之间摇摆。实行大会—元首制政体有着严格的要求，如国家实力比较强大、国内政局比较稳定和国际威胁比较小等。美国自立国之初就具有得天独厚的优势，北美十三州本是英国在海外最发达的殖民地，有着发达的棉、毛产业和机械制造业，而且民众文化素质高，具有很强的自主生存能力，再加上大洋的阻隔和法国的支持，使新生的美国能够打退宗主国英国的进攻。但是美国独立后，自身并不是很安全，一是英国的威胁仍然存在，除十三州外，英国在北美还有大片的殖民地，势力仍很强大，时刻都有侵略美国的可能。二是十三州形成过程复杂、文化差异很大，自主意识太强，分离主义、自治主义仍有市场，影响着社会的安定和国家的统一，因此必须建立有威望的政府，才能确保美国的生存和发展。美国开国元勋华盛顿就曾指出：“我们要想作为一个国家长期存在下去，就必须把权力交给某一个机构，让它雷厉风行地在整个邦联运用自已的权力。”

大会—元首制基本权力结构是以大会为主。以元首为辅。因为国家安全相对有保障，因此在国家政治生活中下降到次要的第二位的因素，而个人安全—也即保障个人自由和生命财产的安全则得到更加重视而上升到主要的第一位的因素，因此，除开在国家面临严重威胁的短暂时期之外，国家安全都必须服从个人安全的需要，国家元首也就必须服从大会的领导。

与元首—大会制比较，在大会—元首制政体中，元首的权力进一步削弱，具体表现在：

1 、任期缩短。如果是民选元首，每届任期在四年左右，虽可连选一届，但总任期一般不超过十年，它说明元首在国家政治生活中的作用已经降低，元首的去留不会造成政策的根本变化，也不会影响政局的稳定。

2 、决策权受到制约。元首虽然仍是思想、政治、军事领袖，但宣战、媾和、缔约、建交以及征收特别费用等都必须通过大会批准。

3 、人事任免权受到牵制。所有高级文武官员都必须提交大会审查通过后才能任命，凡是受到大会质疑、遭到大会弹劾，文武官员都必须辞职。

4 、不具有对地方政权的直接控制权。元首只能领导中央政府，任免中央政府官员，不能直接领导地方政府，也不能任免地方政府官员，中央政府和地方政府之间是根据权力分配关系形成的法律关系，地方政府只接受法律的权威，不接受元首的权威。

但是，元首不仅仅只是个执行工具，基于国家处于相对安全状态，仍有集中力量统一行动的必要，因此在决策过程中，元首仍具有参与、影响甚至支配决策的权力。

1 、元首或为世袭、或为直接选举产生，只对宪法负责，不对大会负责，大会无权解除元首的职务，即使对元首的弹劾也必须得到大会 3/4 绝对多数通过才能生效。

2 、元首具有对大会通过的法案行使否决权的权力，因为任何法案都必须通过元首签署才能生效，元首可以据此行使否决权，但是，当法案经大会再次通过时则自动生效。

3 、元首可以绕开国会签署行政命令、签订行政协议等。

4 、在特殊情况下，元首具有“先斩后奏”的权力，如遇到大规模侵略、大规模判乱或其它紧急情况时，元首可以先行发布命令、采取行动，然后再提取大会审议批准、补授权力。

与元首—大会制相比，在大会—元首制中，大会的地位和权力得到进一步提高和加强，具体表现在：

1 、大会由不定期召开变为定期召开，会期不受元首支配。如美国宪法规定：联邦议会每年至少应举行会议一次，这种集会除由法律指定其它的日期外，应于十二月第一个星期一开始。因此，有利于大会正常地行使职权。

2 、大会管理范围扩大，不仅关于个人安全的公民自由、财税、预决算等法案必须通过大会审议，而且关于国家安全的国防、内政、外交等事务也必须通过大会审议，并且有权对高级文武官员进行审查、监督和弹劾。

3 、大会通过的法案基本具有最终法律地位，虽然需要通过元首签署才能生效，但无论元首批准与否多能成为法律。

4 、各级地方政权均由各级地方大会掌握，按照中央和地方的分权方案组织地方政府、管理地方事务。在美国，在选举地方大会的同时又选举地方行政长官似无必要，地方政府并不具有国家安全职能，单独直选地方行政长官只会造成地方管理的混乱，增加离心主义倾向。

5 、国家意识已成为人们普遍接受的信仰和道德规范，广泛渗透到宪法精神、风俗习惯和人们的日常生活之中，无需直接干预国家政治生活。社会团体因此获得更大的活动空间和活动自由，在宪法和法律允许的范围内可以开展一切社会活动、竞选一切社会公积。但出于安全形势的考虑，国家倾向于鼓励和支持大党开展活动，以利于稳定政局。

当然，大会的权力也不是无限的，不仅大会的决策要受到元首的影响，而且在韩国的宪法中还规定，当大会与政府在国家重大政策问题上、重大人事任免问题上意见不一致时，政府首脑或者辞职，或者提请元首解散大会，重新选举产生大会，以实现二者的协调一致。在美国，元首不具有解散大会的权力，当大会与政府政见相左时往往出现僵持的局面，影响国家权力的正常运行，似有改进之必要。

总之，大会—元首制是以个人安全为第一位、国家安全为第二位的一种政体形态，维护公民的自由和生命财产安全是其首要的职责，有利于充分调动全体公民的积极性、创造性，加快社会经济的发展。但是它的存在是有条件的，当国家相对安全环境遭到破坏时，它也可能向不安全体制转变。冷战结束后，美国的霸权主义欲望膨胀，以追求绝对安全为目的肆意干涉他国内政，频频发动侵略战争，结果反而成为众矢之的，安全环境大为恶化，反过来进一步促使美国迷信武力手段，扩充军事力量，使政体面临严重考验，引起国内有识之士的严重忧虑。 2003 年 2 月 25 日，美国著名作家诺曼 · 梅勒在《国际先驱论坛报》上发表《得到帝国，失去民主》一文，指出“我们面临的不祥前景是美国将会成为一个超级的香焦共和国，军队在美国人的生活中将变得越来越重要。它将越来越多地覆盖美国的制度。而在它全面覆盖之前，高贵而美好的民主可能要让路”。当然，美国如果能够悬崖勒马，改弦更张，真正领导世界和平事业，赋予民众更大的民主自由，则不仅可以避免帝国的覆辙，还可以向更安全的体制—大会制转变。

（四）大会制政体

长期处于安全状态、军费开支占国民收入 5% 左右的国家宜于实行大会制政体。发达国家中，除美、法之外，都是实行大会制政体，其中英国是最早实行的国家。英国在实行大会制之前就已是西欧强国、海上霸主，在海外占有大片殖民地，而且国内经济发达，企业实力强大，在国际市场具有很强的竞争力，再加上英吉利海峡的屏障，自 1588 年消灭西班牙“无敌舰队”后，没有任何国家对英国本土构成威胁，只存在争夺殖民地和国际市场的激烈竞争，非常有利于实行大会制政体。二战后，虽然力量削 弱，但由于加入北大西洋公约组织，国家安全得到有力保障，得以继续实行大会制政体。

大会制政体的基本特征是大会集中掌握国家权力，元首只具有象征性地位。由于国际威胁基本消除，国内政局稳定，经济实力雄厚，国家安全已不是国家政治生活中的主要问题，维护个人和社会安全、促进社会发展几乎成为了国家政治生活的全部内容。因此，元首的地位和作用大大降低，仅仅成为维持民族团结、国家统一和规模极小的军事力量的象征，而大会不仅承担着维护个人和社会安全的责任，而且也将维护国家安全作为附带的义务承担起来。

与大会—元首制政体比较，大会具有更高的地位和更大的权力，具体表现在：

1 、大会是国家最高权力机关。所有大会制国家在宪法中都明确规定，大会不仅具有最高决策权，而且具有最高执行权和审判权，虽然执行权由内阁具体掌握，审判权由法院具体掌握，但成员都由大会委派或任命，必须接受大会领导，必须向大会负责。

2 、大会具有更加广泛的权力，所有关于个人安全和国家安全的法律、议案都必须通过大会审批，并且具有最终法律地位，元首只能够表示认可、签署，不能够提出异议或予以否决，政府必须遵照执行，若政府表示异议，则政府必须解散或提请元首解散大会、重选大会、重组政府。

3 、地方权力机关都由地方各级大会掌握，地方事务由大会产生的委员会或委派的行政官员管理，对地方大会负责，基本不存在直选产生的行政长官。

4 、各种社会团体，不论大小都具有平等的地位和公平的竞争机会，能够充分参与国家政治生活，积极维护各个阶层和集团的利益。

但是，与绝对大会制比较，大会还没有达到大权独揽的地步。

1 、元首作为国家思想、政治、军事领袖是大会制不可或缺的重要组成部分，虽然不具有实质性权力，但对于凝聚民心、维护国家统一、确保政局的稳定仍具有无形的力量。

2 、大会不能直接行使最高执行权、审判权，表明国家并没有进入绝对安全状态，仍需要及时快速的反应机制，通过强制性的行政、司法手段处理各种复杂问题，而且行政部门在处理具体问题的过程中具有相对独立的判断行为能力，能够单独发布行动命令和行政规定，当与大会意见不一致时，还具有请求元首解散大会、重选大会的权力。而在绝对大会制政体中，行政委员会、司法委员会是大会的组成部分，不具有独立判断能力，只具有执行能力。

自近代以来，大会制是能够在较大范围运用的非军事化程度最高的政治体制，不仅规模不大的国家广泛实行，就是规模较大的加拿大、澳大利亚等国家也已实行，对于促进科学技术的进步和人类文明的发展起到了非常重要的作用。

但是，在生产力发展水平还不很高和人们的思想素质还比较低的情况下，大会制政体也存在一些局限性。首先，大会制无法阻止人们对于自由和权利的过分追求，只能迎合而不能违背国民的意愿，只能增加而不能减少国民的权利，即使牺牲国家利益也不能牺牲个人利益。在古希腊，苏格拉底由于指出雅典政治的弊端，要求部分限制公民的权力，被公民大会宣判为人民公敌、处以死刑。在当代西欧，过份优热的社会福利已经成为国家的沉重包袱，影响到社会经济的继续发展，但各国政府却害怕触犯众怒，不敢过多修改福利制度、削减福利开支。其次，在民族矛盾、地区矛盾比较激烈的国家，大会制极易诱发地方分离主义，导致国家分裂，如英国的北爱问题、加拿大的魁北克问题已存在多年，并有逾演逾烈之势，但英国政府、加拿大政府除了不断安抚之外，毫无解决办法。再者，大会制国家无法有效集中社会资源，有意识地优先发展新兴事业、淘汰落后的传统产业，很难保持国际市场的优势地位，如十九世纪末二十世纪初，美、德、日通过发展重化工业很快超过英、法，二十世纪末二十一世纪初，西欧、加拿大、澳大利亚在信息产业方面又远远落后于美国和东亚新兴国家。更为严重的是，大会制国家在国家安全受到威胁时，也极不情愿加大军事投入、增加军事力量，以免损害个人自由和权利，而宁愿妥协退让、委曲求全，如三十年代英国对法西斯势力采取的绥请政策和现今西欧各国极力维护的低军费政策等，其结果往往是纵容了霸权主义国家的侵略野心，最终难逃被动挨打的局面。

总体看来，大会制政体有利于维护个人的权利，提高人们的积极性、创造性，促进生产力的发展，但在国家之间竞争仍然广泛存在的情况下，大会制政体又显得软弱无力、反应迟钝，很容易遭受强国的利用和控制，因此，大会制政体也有必要适应形势变化，相应进行调整。

综合分析六种政体形态，可以看出，政体演变具有以下基本特征：

1 、政体形态由军事力量在国家综合实力中所占的比重决定，而军事力量又是随着国家安全形势的变化而变化的，当国家安全形势趋向好转时，军事力量所占比例逐渐减少，政体形态向非军事化方向发展；反之，当国家安全形势趋向恶化时，军事力量所占比例逐渐增加，政体形态向军事化方向发展。

2 、国家安全与个人安全既对立又统一。一方面，二者是对立的，为了维护国家安全，必须牺牲个人安全，个人必须放弃部分或全部自由和权利。另一方面，二者又是统一的，国家越不安全，个人也越不安全；国家越安全，个人也越安全，个人的自由和权利也越有保障。

3 、元首是维护国家安全的必要环节，元首的权力建立在严密的组织、严格的纪律和从上至下的直接管理体系之上。大会是维护个人安全的必要环节，大会的权力建立在平等、自由和从下至上的间接管理体系之上。元首权力的扩张是从中央到地方、从国家安全领域向个人安全领域逐步推进的，大会权力的扩张是从地方到中央、从个人安全领域向国家安全领域逐步推进的。

4 、军事化形态的国家宗教、政党是统一国民意志、维护国家安全的重要工具，非军事化形态的民间社会团体是表达个人意愿、维护个人安全的重要工具。当国家安全形势趋向恶化，需要统一国民意志时，必然不断扩大国家宗教、政党的作用，逐渐限制民间社会团体的作用。当国家安全形势趋向好转，需要充分发挥国民的积极性、创造性的时候，必然不断扩大民间社会团体的作用，逐渐淡化国家宗教、政党的作用。

5 、中央权力机构、地方权力机构和基层权力机构的政体形式并不一定是一致的，只有在绝对安全或绝对不安全时，三者才会绝对一致，当处于绝对安全和绝对不安全之间时，基层政权由于管辖范围小、人口少，可以实行绝对大会制；地方政权由于管辖范围较大，人口较多，可以实行大会制或大会—元首制；而中央政权由于管辖范围大、人口多，并肩负着维护国家安全的重任，军事化程度一般比较高。

总之，在现实世界中，不存在所谓的最优良的政治体制，只存在与国情最相适应的政治体制，任何国家都不能简单照搬、模仿它国的成功模式，也不能顽固固守本国的传统模式不变，而必须根据本国的实际情况和国际国内形势的发展变化确立和调整本国的政治体制，才能有力地维护国家安全，促进经济文化的快速发展，在激烈的国际竞争中立于不败之地。

激情如火（http://jqrh.top263.net）首次发布：04-09-19